Bona adiou mais do que decidiu, mas o ’35×35′ da presidência turca pode mudar o jogo

O SB64 – a 64.ª sessão dos Órgãos Subsidiários da UNFCCC, realizado em Bona de 8 a 18 de junho – encerrou com um balanço que os negociadores descrevem em termos opostos consoante a perspetiva: para a presidência da COP31 e para a Comissão Europeia, houve progresso nos temas técnicos e momentum mantido em direção a Antalya. Para os países menos desenvolvidos, as ilhas do Pacífico e as organizações da sociedade civil, Bona ficará recordada como uma negociação que adiou em vez de decidir. O que não está em disputa é que a adaptação climática saiu de Bona sem texto acordado pela primeira vez em anos, que o financiamento para triplicar a adaptação continua bloqueado, e que a presidência turca apresentou uma surpresa que ninguém esperava: o ’35×35 Electrification Target’ – o compromisso de eletrificar 35% da energia global até 2035.

A avaliação mais equilibrada do SB64 começa pelo que efetivamente avançou. O tema com maior progresso concreto foi a just transition – o mecanismo destinado a garantir que a transição para fora dos combustíveis fósseis não deixa para trás trabalhadores, comunidades e países mais vulneráveis. O chamado Mecanismo Belém-Antalya (BAM), criado formalmente na COP30 em Belém, deu um passo em frente em Bona: foi aprovado um pacote de textos que inclui um sumário do quinto diálogo do Programa de Trabalho de Just Transition, um marcador para a próxima reunião e os termos de referência para a revisão do processo.

O resultado foi descrito por Leon Sealey-Huggins, da organização War on Want, como um esqueleto com muitos elementos importantes ainda no texto – incluindo ligações à arquitetura financeira. A formulação é reveladora: o BAM existe em princípio, mas os detalhes que o tornariam operacional – quem participa, com que recursos, segundo que processo de governação – continuam por resolver. Anabella Rosemberg, da CAN International, sublinhou que novas reuniões sobre o mecanismo antes da COP31 serão essenciais para que possa ser adotado em Antalya. O progresso é real, mas frágil.

Houve também avanços nos temas de tecnologia climática, transparência de reporte e melhoria da eficácia do processo da UNFCCC, temas técnicos menos visíveis mas que sustentam a credibilidade de todo o sistema. A Comissão Europeia trabalhou construtivamente com parceiros internacionais ao longo da sessão e identificou estes progressos como sinal de que o multilateralismo climático se mantém funcional, mesmo sob pressão geopolítica significativa.

O que falhou: adaptação e a ‘rule 16’ que ninguém queria usar

O resultado mais grave de Bona foi o colapso das negociações sobre o Objetivo Global de Adaptação – o mecanismo que deveria medir o progresso global na adaptação às alterações climáticas e garantir o cumprimento do compromisso assumido em Belém de triplicar o financiamento para adaptação até 2035. Após duas semanas de negociações em que o progresso foi descrito pela IISD como ‘bloqueado, estagnado ou adiado’, os negociadores não conseguiram chegar a acordo. O assunto foi enviado para a COP31 ao abrigo da chamada ‘rule 16′ – a disposição processual que permite adiar uma questão para a próxima sessão quando não há consenso – sem qualquer texto acordado.

Este resultado tem uma gravidade simbólica e prática que vai além do procedimento. A frase da representante da AOSIS na sessão de encerramento – o resultado é ‘completamente inaceitável‘ – capta a frustração dos países mais vulneráveis, que viram Bona falhar na única área onde os impactos climáticos são mais imediatos e mais letais: a adaptação. E.3G descreveu a rule 16 como mais do que um resultado processual, é um sinal de alerta. A linha de fratura central foi o financiamento: os países em desenvolvimento exigiram que qualquer texto sobre o Objetivo Global de Adaptação incluísse uma referência clara ao compromisso de triplicar o financiamento para adaptação. Os países desenvolvidos resistiram a reabrir esse debate no contexto de adaptação, receando que se tornasse uma fonte adicional de pressão financeira.

Teresa Anderson, da ActionAid International, descreveu a situação com precisão cirúrgica: “Foi uma enorme luta para conseguir sequer um reconhecimento suave da promessa de Belém de triplicar o financiamento para adaptação, quanto mais um plano concreto para a cumprir. Parece que os países ricos querem poder esquecer silenciosamente que alguma vez disseram fosse o que fosse”. Para os países menos desenvolvidos, a mensagem de Bona foi inequívoca: o multilateralismo climático ainda funciona para os temas onde os países desenvolvidos têm interesse em que funcione. Para os temas onde o custo cai sobre eles – nomeadamente o financiamento de adaptação – o sistema continua a produzir adiamentos.

O Programa de Trabalho de Mitigação revelou também divisões profundas sobre o seu futuro, a sua ligação ao Global Stocktake, e sobretudo sobre se deveria endereçar explicitamente os combustíveis fósseis e as transições sectoriais. Os combustíveis fósseis não fizeram parte formalmente da agenda negocial em Bona, mas estiveram presentes em todas as conversas. Vinte e um países e grupos negociais submeteram contributos para o roteiro informal de transição para fora dos combustíveis fósseis acordado fora do texto formal em Belém. Com a exceção notável da Rússia, nenhum dos países que se opôs a um roteiro formal em Belém apresentou a sua posição – um silêncio que os observadores interpretam de formas opostas.

A surpresa de Bona: o ’35×35 Electrification Target’ da presidência turca

No meio de um encerramento marcado pelas suas insuficiências, a presidência da COP31 usou Bona para lançar um anúncio que não estava antecipado e que pode revelar-se o elemento mais concreto e mais mobilizador de toda a conferência: o ’35×35 Electrification Target’. O compromisso – eletrificar 35% da energia global até 2035 – foi apresentado pelo Alto Representante para o Clima da COP31, Samed Ağırbaş, como parte do Action Agenda da presidência turca para Antalya.

O número é ambicioso, mas não arbitrário. Em 2024, apenas cerca de 25% da energia global era consumida sob forma elétrica – apesar de a eletricidade ser a forma de energia mais facilmente descarbonizável, dado que pode ser gerada a partir de fontes renováveis. Elevar esta quota para 35% até 2035 exigiria uma aceleração massiva da eletrificação dos transportes, do aquecimento e arrefecimento de edifícios, e dos processos industriais – exatamente as três áreas onde os instrumentos europeus como o ETS2 e a Diretiva de Desempenho Energético dos Edifícios estão a criar pressão regulatória para a transição.

O secretário-executivo da UNFCCC, Simon Stiell, verificou que a presidência da COP31 utilizou Bona para apresentar novos objetivos em eletrificação, resiliência urbana, eficiência e resíduos, como parte do seu Action Agenda mais amplo. Stiell descreveu esta agenda como operando em paralelo com as negociações formais – e como igualmente essencial. É uma formulação que reconhece, implicitamente, uma realidade que o SB64 tornou difícil de ignorar: as negociações formais da UNFCCC avançam lentamente, com cada passo contestado por coligações de interesse que têm poder de veto sobre cada vírgula. O Action Agenda opera num registo diferente: mais rápido, menos vinculativo, mas potencialmente mais capaz de mobilizar atores não-estatais, empresas e cidades.

A Comissão Europeia foi explícita na sua reação ao ’35×35′: descreveu o objetivo como uma iniciativa promissora que a UE irá considerar cuidadosamente e com a qual irá envolver-se ativamente. É uma formulação de abertura, não de compromisso, mas sinaliza que o bloco europeu, que tem a eletrificação industrial e dos transportes como um dos seus eixos de política climática mais ativos, está disposto a usar este objetivo como ponto de convergência com a presidência turca antes de Antalya.

A leitura do Sul Global: “Bona será recordada como uma negociação que adiou”

A avaliação mais dura de Bona vem dos grupos que mais dependem do multilateralismo climático para proteger as suas populações dos impactos que menos contribuíram para criar. Sindra Sharma, da Pacific Islands Climate Action Network (PICAN), foi direta: “O SB64 será recordado como uma negociação que adiou em vez de decidir. Para as populações do Pacífico, cada atraso significa mais vidas perturbadas, mais comunidades em risco e uma janela cada vez mais estreita para 1,5°C”.

O Grupo dos Países Menos Desenvolvidos (LDC), que representa 46 dos países mais vulneráveis do mundo, foi igualmente claro: “Estamos profundamente preocupados com o facto de, à medida que os impactos climáticos se aceleram, a nossa resposta permanecer perigosamente insuficiente. Estamos desapontados com a falta de progresso nos itens-chave da agenda, em particular em adaptação e mitigação. Temos de demonstrar que o multilateralismo consegue entregar resultados”. O grupo rejeitou explicitamente as tentativas de questionar a ciência climática durante a sessão – uma referência à pressão de alguns países para suavizar a linguagem científica nos textos negociais.

Esta tensão entre o discurso de progresso da presidência e a experiência de bloqueio das delegações mais vulneráveis não é nova na diplomacia climática. Mas em Bona ganhou uma acuidade particular dado o contexto: a ausência dos EUA das negociações formais parece estar, segundo a CAN Europe, a encorajar outros países desenvolvidos a reduzir os seus próprios compromissos financeiros – usando o vazio americano não como catalisador de liderança, mas como cobertura para recuar nas responsabilidades que o Acordo de Paris estabelece.

Sven Harmeling, da CAN Europe, sintetizou o argumento que os países vulneráveis repetiram ao longo de duas semanas: o financiamento climático não é um ato voluntário de generosidade, mas a base essencial para a ação climática global. Sem ele, pedir aos países mais vulneráveis que implementem os seus planos de adaptação e de NDC mais ambiciosos é pedir-lhes que financiem com as suas próprias economias frágeis os custos de uma crise que os países desenvolvidos criaram.

De Bona para Antalya: a agenda que COP31 terá de endereçar

O balanço do SB64 define com clareza a agenda política que a COP31 em Antalya, de 9 a 20 de novembro, terá de endereçar. Há quatro dossiers que saíram de Bona sem resolução e que Antalya não pode igualmente adiar sem comprometer a credibilidade do processo.

O primeiro é o Objetivo Global de Adaptação: enviado para Antalya sem texto acordado, com a rule 16. Antalya terá de produzir um quadro que reconheça o compromisso de triplicar o financiamento para adaptação e que estabeleça mecanismos de verificação com fontes reais, ou arriscará que os países mais vulneráveis percam a fé no processo formal da UNFCCC como instrumento de proteção das suas populações.

O segundo é o Mecanismo Belém-Antalya de Just Transition: aprovado em esqueleto, mas sem os detalhes operacionais que o tornariam funcional. As reuniões intersecionais entre Bona e Antalya serão cruciais para tentar fechar as questões em aberto sobre participação de atores não-estatais, recursos e governação.

O terceiro é o financiamento climático: a questão que atravessa todos os outros. O compromisso de 1,3 biliões de dólares anuais até 2035, assumido em Belém, precisa de mecanismos de contabilização e de desembolso que transformem o número numa realidade no terreno. A CAN Europe estimou que a ausência americana está a ser usada como pretexto para que outros países desenvolvidos recuem nos seus compromissos – uma dinâmica que Antalya terá de contrariar.

O quarto – e a novidade de Bona – é o ’35×35 Electrification Target’. Se a presidência turca conseguir mobilizar um grupo significativo de países e atores não-estatais em torno deste objetivo antes de Antalya, pode criar um momento de convergência positiva que contraste com os bloqueios nos dossiers formais. Para Portugal e para a Europa – que já têm na eletrificação um dos eixos centrais das suas políticas climáticas – o ’35×35′ é simultaneamente um espelho das políticas que já estão em curso e uma oportunidade de liderança numa agenda que vai muito além das fronteiras europeias.

Fonte: Carbon Brief / UNFCCC / Comissão Europeia / CEDARE / IndexBox / CAN International / PICAN / LDC Group