O carbono vai chegar aos edifícios e aos carros em 2028 – o que é o ETS2 e o que muda para os portugueses
A 11 de junho de 2026, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia chegaram a acordo provisório sobre o reforço das salvaguardas do ETS2 – o novo sistema de mercado de carbono que cobrirá edifícios, transportes rodoviários e sectores adicionais a partir de 2028. O acordo reforça a Reserva de Estabilidade do Mercado, garante que os primeiros leilões de licenças arrancam em 2027, e é complementado por uma Facilidade de Pré-Financiamento de 3 mil milhões de euros via Banco Europeu de Investimento. Para os cidadãos europeus, o ETS2 é provavelmente o instrumento climático que mais diretamente afetará as suas vidas nos próximos anos – o preço do carbono nas faturas de gás para aquecimento e no combustível dos seus carros. E é, paradoxalmente, o menos discutido. Este artigo explica o que é, o que muda, e o que Portugal precisa de fazer para que a transição seja justa.
O sistema de comércio de emissões da União Europeia existe desde 2005 e é o maior mercado de carbono do mundo. Durante duas décadas, cobriu principalmente a indústria pesada – centrais elétricas, aço, cimento, refinação, papel – e mais recentemente a aviação e o transporte marítimo. As empresas abrangidas precisam de comprar licenças de emissão para cada tonelada de CO2 que libertam, criando um incentivo económico para reduzir as suas emissões. O sistema funcionou: as emissões dos sectores cobertos caíram mais de 40% desde 2005.
O ETS2, criado formalmente pela revisão da Diretiva ETS em 2023, é um sistema separado – com o seu próprio teto de emissões, os seus próprios leilões de licenças e a sua própria Reserva de Estabilidade do Mercado – que cobre sectores que até agora não tinham preço de carbono: edifícios, transporte rodoviário e sectores industriais de pequena dimensão não abrangidos pelo ETS original. A data de entrada em vigor foi adiada em um ano, de 2027 para 2028, por decisão do Conselho em novembro de 2024, usando a cláusula de salvaguarda de preços de energia prevista na diretiva.
A diferença fundamental entre o ETS original e o ETS2 está em quem paga o preço do carbono. No ETS original, são as empresas – a central elétrica, a fábrica de cimento, a companhia aérea – que compram licenças e internalizam o custo. No ETS2, o mecanismo funciona a montante: são os distribuidores de combustível – as empresas que colocam gás natural, gasóleo e gasolina no mercado – que ficam obrigados a comprar licenças de emissão. E eles repercutem esse custo no preço do combustível que vendem aos consumidores finais. Na prática, isto significa que o preço do carbono chegará às faturas de gás para aquecimento e ao preço dos combustíveis nos postos de abastecimento – diretamente sentido pelos cidadãos e pelas pequenas empresas.
O que o acordo de 11 de junho muda… e porque as salvaguardas importam
O acordo provisório alcançado a 11 de junho entre o Parlamento Europeu e o Conselho não é sobre o lançamento do ETS2 em si – esse está confirmado para 2028 . mas sobre o reforço das suas salvaguardas de estabilidade de mercado. A questão central que o acordo endereça é o risco de volatilidade excessiva do preço das licenças ETS2 nos primeiros anos de funcionamento do sistema, quando a profundidade do mercado é ainda limitada e quando a incerteza sobre os volumes de emissão é maior.
A Reserva de Estabilidade do Mercado (MSR) é o mecanismo que regula a oferta de licenças no mercado: quando há licenças a mais em circulação e os preços caem demasiado, a MSR retira licenças do mercado; quando há escassez e os preços sobem demasiado, pode injetar licenças adicionais. Para o ETS original, este mecanismo foi introduzido em 2019 depois de vários anos em que o excesso de licenças tinha mantido o preço do carbono tão baixo que não criava incentivos suficientes à descarbonização.
O acordo de 11 de junho reforça a MSR do ETS2 em dois sentidos: permite uma intervenção mais forte para apoiar a estabilidade de preços quando necessário, e reforça a capacidade da reserva para operar a longo prazo. Em simultâneo, uma nova disposição permite que os leilões de licenças ETS2 comecem em 2027 – um ano antes da entrada em pleno funcionamento do sistema – gerando receitas antecipadas para os Estados-membros que podem ser usadas para financiar medidas de apoio à transição.
O Comissário para a Ação Climática, Wopke Hoekstra, foi direto na avaliação do acordo: a ação climática tem de ser não apenas eficaz, mas também justa e previsível. O acordo reforça as salvaguardas em torno do ETS2 para edifícios e transportes, aumentando a estabilidade e a acessibilidade para cidadãos e empresas, e colocando-nos numa trajetória mais previsível rumo a um futuro com baixas emissões de carbono.
Fundo Social Climático: a peça que torna o ETS2 politicamente viável
O ETS2 é politicamente sensível por uma razão simples: ao contrário do ETS original, que cobra às empresas, o ETS2 afeta diretamente os cidadãos – nas suas faturas de energia e no custo do combustível dos seus veículos. Esta característica criou uma resistência política significativa durante as negociações, e foi uma das razões pelas quais o arranque foi adiado em um ano.
A resposta política a esta sensibilidade é o Fundo Social Climático (SCF) – um fundo europeu de 65 mil milhões de euros destinado a apoiar os agregados familiares mais vulneráveis e os utilizadores de transporte mais expostos ao impacto do ETS2. Os Estados-membros devem apresentar Planos Sociais Climáticos que identifiquem as populações mais afetadas e as medidas de apoio previstas – desde subsídios à eficiência energética dos edifícios a apoios à mobilidade elétrica, passando por compensações diretas para os rendimentos mais baixos.
A nova Facilidade de Pré-Financiamento de 3 mil milhões de euros, estabelecida conjuntamente pela Comissão Europeia e pelo Banco Europeu de Investimento e anunciada no contexto do acordo de 11 de junho, torna disponíveis recursos adicionais para os Estados-membros entre 2026 e 2027, ou seja, antes de o sistema gerar receitas regulares. A lógica é que os Estados precisam de começar a investir na transição antes de o ETS2 estar operacional para que as medidas de apoio estejam em vigor quando o impacto do preço do carbono começar a ser sentido.
Portugal submeteu o seu Plano Social Climático à Comissão Europeia, mas a sua implementação efetiva depende da capacidade administrativa de identificar e apoiar os agregados familiares mais vulneráveis, particularmente os que vivem em habitação com fraco desempenho energético e que dependem de transportes privados por ausência de alternativas de transporte público. É precisamente neste grupo – frequentemente localizado nas periferias urbanas e nas regiões do interior – que o impacto do ETS2 será mais sentido, e onde a equidade da transição climática se joga concretamente.
O que significa na prática: quanto pode custar o carbono nos edifícios e nos transportes
A questão que mais preocupa os cidadãos – e que é raramente respondida com clareza no debate público sobre o ETS2 – é: quanto vai custar? A resposta honesta é que depende de fatores que ainda não são conhecidos com precisão, incluindo o preço que as licenças ETS2 atingirão nos mercados de leilão quando o sistema arrancar.
As projeções mais recentes da Comissão Europeia e de analistas independentes situam o preço esperado das licenças ETS2 entre 45 e 65 euros por tonelada de CO2 nos primeiros anos de funcionamento – embora as salvaguardas agora reforçadas incluam um mecanismo de preço máximo que limita o custo máximo do carbono para os consumidores finais nos primeiros anos. A previsão está condicionada à existência de um preço do petróleo nos mercados internacionais significativamente mais elevado do que os níveis pré-crise.
Para ilustrar o impacto potencial: um preço de carbono de 50 euros por tonelada de CO2 traduziria num aumento de cerca de 13 cêntimos por litro de gasóleo ou gasolina. Para o gás natural para aquecimento, o impacto dependeria da intensidade de carbono de cada tipo de habitação, sendo substancialmente maior para habitações mal isoladas do que para edifícios com bom desempenho energético. É exatamente aqui que o investimento em eficiência energética dos edifícios se torna não apenas um imperativo ambiental, mas também uma proteção económica para as famílias: um edifício bem isolado, com uma bomba de calor em vez de uma caldeira a gás, ficará progressivamente mais barato de habitar à medida que o ETS2 escala o custo do carbono.
O que Portugal precisa de fazer… e o que já está em curso
Portugal tem até 2028 para preparar a sua economia e os seus cidadãos para o impacto do ETS2, um prazo curto, mas não impossível se as políticas certas forem ativadas com urgência. As prioridades são claras a partir dos dados disponíveis.
Na habitação, o parque edificado português é dos mais antigos e menos eficientes da Europa Ocidental. A Diretiva de Desempenho Energético dos Edifícios, em transposição para o direito nacional, estabelece metas progressivas de renovação que precisam de ser acompanhadas por mecanismos de financiamento acessíveis. O Fundo Social Climático, quando operacionalizado, será uma fonte de recursos importante para apoiar as renovações dos agregados de menor rendimento, mas a sua utilização efetiva depende de capacidade administrativa de identificação e encaminhamento dos beneficiários.
Nos transportes, a expansão das redes de transporte público – metro, ferroviário, autocarros de emissões zero – é simultaneamente a medida de maior impacto e a de mais longa maturação. Portugal tem planos ambiciosos de expansão ferroviária e de metropolitano que precisam de avançar a um ritmo que permita que as alternativas ao carro particular estejam disponíveis antes de o ETS2 encarecer o combustível. Para as regiões onde o carro é estruturalmente inevitável – o interior, as periferias sem transporte público -, os apoios à eletrificação da frota privada são o complemento indispensável.
O ETS2 não é uma punição aos cidadãos, é um instrumento de sinalização económica que torna progressivamente mais cara a opção de continuar a depender de combustíveis fósseis e progressivamente mais atrativa a opção de investir em alternativas limpas. A sua justiça social depende, em última análise, de se as políticas de apoio chegarem às pessoas que mais precisam antes de o impacto do preço do carbono ser sentido. Portugal tem a janela de oportunidade. A questão é se tem a velocidade de execução.
Fonte: Comissão Europeia / Parlamento Europeu / EUbusiness / CEE Energy News / Fiegenbaum Solutions / ICAP
